El Tribunal de Fiscalización Laboral ha iniciado sus operaciones este año y ha emitido su primera resolución administrativa el pasado 7 de mayo del 2021. Ante dicha situación, es necesario conocer su regulación, para comprender su existencia y funcionamiento; por lo que, nos referiremos a su naturaleza jurídica, sus características, su conformación, competencia y funciones, así como la importancia de sus decisiones en materia de inspección laboral, en especial con la emisión de sus precedentes de observancia obligatoria.

¿Cuáles son las normas que regulan la existencia y funcionamiento del Tribunal de Fiscalización Laboral?

La Ley N° 29981, norma que crea a la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil) crea también al Tribunal de Fiscalización Laboral (TFL) y lo define como un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.

Posteriormente, el Decreto Supremo N° 004-2017-TR que aprueba el Reglamento del TFL precisa que este órgano colegiado resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, expidiendo resoluciones que ponen fin a la vía administrativa, algunas de las cuales constituyen precedentes de observancia obligatoria.

¿Desde cuándo se encuentra en funcionamiento el TFL?

Si bien su creación y reglamentación se dieron en el 2013 y 2018, respectivamente, es recién en enero del 2021 que mediante Resolución Suprema N° 002-2021-TR, se designa a los vocales integrantes de la primera sala del TFL.

Así, el TFL se instala y procede a expedir su primera resolución el 7 de mayo de 2021 (Resolución N° 001-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala) estableciendo los primeros criterios de interpretación sobre casos que han sido elevados de forma excepcional ante TFL y que tienen por finalidad generar seguridad jurídica y uniformidad en la resolución de situaciones similares.

¿Cuáles son las características del TFL?

De acuerdo a la Ley N° 29981, al reglamento del TFL, así como a la Ley General de Inspección del Trabajo y al Reglamento de Organización y Funciones de la Sunafil, este Tribunal tiene las siguientes características:

  • Es creado por mandato de ley: El TFL nace por mandato de la Ley N° 29981.
  • Es autónomo: Tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. En ese sentido, lo decidido por los vocales del TFL deberá ser respetado por cualquier autoridad ya sea de la propia entidad de Sunafil o de otras entidades del Estado, sin ningún tipo de interferencia.
  • Es un órgano resolutor: El TFL como órgano resolutor, resuelve los recursos de revisión interpuestos en los procedimientos sancionadores.
  • Es una instancia administrativa (extraordinaria): Si bien la norma indica que el TFL es una instancia administrativa dentro del procedimiento sancionador, ello no significa que pueda evaluar nuevamente las pruebas y resolver el fondo del asunto. Asimismo, no todos los procedimientos sancionadores son vistos ante el TFL, sino solo aquellos que se recurren vía recurso de revisión. En este caso, el TFL funciona más bien como una instancia extraordinaria, muy similar a lo que sería la Corte Suprema a nivel judicial en recurso de casación, pues mediante los recursos de revisión el TFL solo podrá evaluar si se ha cometido alguna infracción normativa en las decisiones emitidas por los órganos inferiores, teniendo en cuenta además que tales recursos están solamente relacionados a la comisión de infracciones muy graves.
  • Agota la vía administrativa: Lo decidido por el TFL vía recurso de revisión pone fin a la vía administrativa. En ese sentido la resolución que se expida (acto administrativo) solo podrá ser impugnado vía judicial mediante proceso contencioso administrativo.
  • Puede establecer precedentes de observancia obligatoria: El TFL, si así lo considera conveniente, puede señalar que sus decisiones o algunas de ellas deben considerarse precedentes administrativos de observancia obligatoria, ello con la finalidad de que todas las instancias administrativas en materia inspectiva se encuentren obligadas a tomar en cuenta los criterios establecidos por el TFL para resolver casos similares.

¿Cuál es la competencia del TFL?

El TFL tiene competencia a nivel nacional para conocer y resolver los procedimientos sancionadores que hayan sido elevados mediante recurso de revisión por alguna de las causales establecidas taxativamente en su Reglamento.

¿Cuáles son las funciones del TFL?

De acuerdo al reglamento del TFL, sus funciones son las siguientes:

  • Resolver en última instancia administrativa los procedimientos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.
  • Expedir resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria, que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia, para el sistema de inspección del trabajo.
  • Adoptar Acuerdos Plenarios que establezcan criterios y disposiciones generales que permitan uniformizar las resoluciones en las materias de su competencia.
  • Resolver las quejas por denegatoria del recurso de revisión.
  • Otras que determinen las leyes y normas reglamentarias.

¿Cuál es la finalidad del recurso de revisión?

El recurso de revisión busca que el órgano competente, en este caso, el TFL, pueda generar:

  • La adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto.
  • La uniformidad de los pronunciamientos del sistema de inspección del trabajo.

A diferencia de los recursos de apelación o reconsideración, el recurso de revisión no busca una reevaluación de los hechos o las pruebas aportadas en el procedimiento, sino solo verificar si el inferior en grado ha cometido la infracción normativa alegada por el impugnante.

¿Qué causales y requisitos deben considerarse para la interposición de un recurso de revisión?

El recurso de revisión se sustenta en alguna o algunas de las siguientes causales:

  • La inaplicación de una norma de derecho laboral.
  • La aplicación errónea de una norma de derecho laboral.
  • La interpretación errónea de una norma de derecho laboral.
  • El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del TFL.

Asimismo, se plantea de acuerdo a los siguientes requisitos:

  • Se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del sistema de inspección del trabajo que no son de competencia nacional.
  • Las resoluciones que son materia de impugnación deben estar relacionadas a la sanción de infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por D.S. Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias. En ese sentido, los procedimientos sancionadores relacionados a infracciones calificadas como leves o graves, solo se agotan administrativamente hasta la segunda instancia, sin poder recurrir al TFL.

¿Cuál es el plazo para la interposición del recurso de revisión?

El término para la interposición del recurso de revisión es de quince días hábiles perentorios contados desde el día siguiente de la notificación de la respectiva resolución.

¿Para qué está facultado el TFL con respecto a los recursos de revisión que conoce?

Al evaluar el fondo del recurso de revisión, el TFL está facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

¿Qué es un precedente administrativo o precedente de observancia obligatoria?

El precedente administrativo o precedente de observancia obligatoria en materia administrativa se encuentra previsto en el TUO de la LPAG (Artículo VI del Título Preliminar del TUO de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, D.S. N° 004-2019-JUS) como aquel acto administrativo que al resolver un caso particular interpreta de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación. Asimismo, constituirá precedente administrativo de observancia obligatoria por la entidad; mientras dicha interpretación no sea modificada.

Esta obligatoriedad permite que incluso los propios administrados o terceros puedan invocar el precedente administrativo en determinadas situaciones particulares para que la autoridad lo tenga presente en sus decisiones.

¿Cuál es el órgano facultado para la emisión de un precedente administrativo de observancia obligatoria?

En materia de inspección laboral, el órgano facultado para emitir estos actos administrativos es el TFL que luego de resolver un caso en particular mediante recurso de revisión, decide establecer un criterio de alcance general y de obligatorio cumplimiento por parte las instancias inferiores en el sistema de inspección laboral a fin de aplicarlos o no apartarse de ellos al momento de resolver casos similares.

¿Los precedentes administrativos de observancia obligatoria pueden ser revocados?

Los precedentes solo pueden ser revocados o modificados por el propio TFL en caso considere que no es correcta la interpretación anterior o es contraria al interés general, para lo cual debe expresar los fundamentos de hecho y de derecho que sustentan la resolución y las razones del apartamiento. Para dichos efectos se deberá contar con mayoría calificada.

¿Cuáles son las características de un precedente administrativo dictado por el TFL?

Podemos señalar que el precedente administrativo dictado por el TFL tiene las siguientes características:

  • Es dictado por un órgano competente: En materia inspectiva laboral el referido órgano, conforme a ley, es el TFL.
  • Es expreso: Se establece en una resolución administrativa dictada por el TFL en sala plena, en la cual se especifica el criterio adoptado.
  • Es inimpugnable: está contenido en un acto administrativo firme (inimpugnable en sede administrativa).
  • Es de alcance general: Si bien el precedente proviene de la evaluación de un caso en concreto visto por el TFL, el criterio de interpretación que se establece es de aplicación a otros procedimientos en materia inspectiva laboral para la resolución de casos similares, extendiéndose a todas las entidades del sistema inspectivo laboral.
  • Es de obligatorio cumplimiento: Una vez establecido el precedente, todas las instancias del sistema inspectivo laboral están obligadas a acatarlo y no apartarse de él.
  • Es público: El texto íntegro de las resoluciones y de los precedentes de observancia obligatoria que emite el TFL se publica obligatoriamente en el portal institucional de la Sunafil, así como en el Diario Oficial El Peruano, dentro de los quince días hábiles de expedidos, bajo responsabilidad del Titular de la Sunafil.
  • Es fuente del procedimiento administrativo: Al emitirse bajo las características antes señaladas, el precedente se constituye una fuente del procedimiento administrativo conforme el numeral 2.8 del artículo V del Título Preliminar del TUO de la LPAG.

¿Cuál es la vigencia de un precedente administrativo dictado por el TFL?

La vigencia del precedente se inicia al día siguiente de su publicación, salvo que el TFL expresamente disponga su vigencia diferida.

¿Qué ventajas genera la existencia de un precedente administrativo dictado por el TFL?

Los precedentes administrativos que dicta el TFL generan las siguientes ventajas en materia inspectiva laboral:

  • Permite el cumplimiento de los principios de seguridad jurídica, predictibilidad e igualdad ante la ley; con lo cual el administrado podrá tener la seguridad sobre cómo resolverá el TFL o sobre cómo deben resolver las instancias inferiores ante determinados casos en concreto.
  • Permite generar la uniformización de criterios; para que tantos los órganos resolutivos como los inspectores puedan contar con instrumentos normativos que encaminen sus actuaciones o decisiones de forma uniforme, evitando fallos contradictorios en casos similares o interpretaciones distintas sobre una misma norma.

Otras decisiones que tome el TFL que no sean de observancia obligatoria también podrían generar las mismas ventajas, en la medida que son interpretaciones efectuadas por el máximo órgano resolutivo en materia de inspección laboral.