I. NATURALEZA Y CONCEPTO. LA CUESTIÓN DE CONFIANZA PROMOVIDA POR EL GOBIERNO DE LA NACIÓN

Rasgo esencial del sistema parlamentario de gobierno es la confianza que el Parlamento deposita en su Poder Ejecutivo. Dicha confianza se entrega en un primer momento -la investidura- o se presume en tanto no le sea denegada expresamente al Gobierno.

Posteriormente, el Poder Ejecutivo se ve sometido de manera permanente al control de la Cámara, hasta el punto de que en un momento dado puede revocarle la confianza inicialmente otorgada. Esta revocación de la confianza parlamentaria se puede ejercer en nuestro sistema constitucional a través de dos figuras: La cuestión de confianza y la moción de censura. Estas son las únicas vías recogidas en la Constitución Española de 1978 para poder exigir la responsabilidad política del ejecutivo en sentido estricto, es decir, para poder provocar la destitución del Gobierno.

Mientras la cuestión de confianza es un instrumento para la exigencia directa de responsabilidad política que se debe a la iniciativa del propio Gobierno, la moción de censura es una iniciativa parlamentaria.

[La cuestión de confianza, que Blondel acuñara como “amenaza de suicidio del Gobierno”, consiste en la manifestación formal del Gabinete de su propósito de dimitir, a no ser que la Cámara apruebe un determinado proyecto de ley, una orientación política concreta o, cualquier cosa que desee el Gobierno ver convertida en realidad y que no lleve camino de serlo.]

Como nos recuerda Santaolalla López, la cuestión de confianza surgió históricamente como un medio de sacar adelante un proyecto de ley en los términos deseados por el Gobierno, sustrayendo al Parlamento su capacidad de discusión y enmienda, citándose en este sentido la cuestión de confianza solicitada por Mendizábal en 1835 en torno a la ley de desamortización. La cuestión de confianza surgió así por la vía de hecho y sólo posteriormente fue objeto de previsión normativa específica.

En la medida en que el Gobierno hacía de la aprobación del texto legal una cuestión de confianza, pues la no aprobación de la ley sometida a la Cámara conllevaba la amenaza de la convocatoria anticipada de elecciones, la cuestión de confianza se convirtió, de facto, en un mecanismo de refuerzo de la posición parlamentaria del Gobierno. Efectivamente, la alternativa de una crisis gubernamental y la consiguiente disolución anticipada de las Cámaras, cuando políticamente no se vislumbraba como una buena opción, lleva a conceder al Gobierno la confianza solicitada, en este caso, mediante la aprobación del texto en los términos de su solicitud.

Así, aún hoy, la cuestión de confianza se mantiene en algunos países asociada a la aprobación de un texto legislativo, como ocurre en la Constitución francesa de 1958.

La Constitución Española de 1978 prevé expresamente esta figura en su artículo 112, con el siguiente tenor: “El Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros, puede plantear ante el Congreso de los Diputados la cuestión de confianza sobre su programa o sobre una declaración de política general. La confianza se entenderá otorgada cuando vote a favor de la misma la mayoría simple de los Diputados”.

1. Legitimación

El sujeto legitimado para su planteamiento es el Presidente del Gobierno, y no el Gobierno en su conjunto. Ello se corresponde con el procedimiento de investidura de nuestro sistema, en el que la confianza es otorgada en exclusiva al Presidente, que sólo posteriormente elige a su Gobierno.

Ello no obstante se establece como requisito “la previa deliberación del Consejo de Ministros”, seguramente para evitar una decisión no premeditada del Presidente y a fin de que escuche previamente la opinión de sus Ministros pues, no en vano, su suerte se verá arrastrada a la del Presidente en una eventual pérdida de confianza de la Cámara.

La preceptiva deliberación del Consejo de Ministros puede o no desembocar en un acuerdo determinado; pero haya o no un acuerdo, no será vinculante jurídicamente. Como evidencia Otto y Pardo, el Presidente podría plantear la cuestión de confianza incluso en el supuesto de que el Consejo de Ministros mostrase un parecer opuesto.

El artículo 112 señala también que “…puede plantear…”, de manera que la cuestión de confianza es, en todo caso, una potestad puramente discrecional del Gobierno, más exactamente, de su Presidente. Es por tanto una facultad de la que puede hacer uso o no, pero nunca una obligación jurídico-constitucional, por más que pueda hablarse de la obligación moral o política de su planteamiento ante determinadas circunstancias o situaciones de crisis.

Ni siquiera sería defendible en nuestro sistema de moción de censura constructiva la necesidad de que el Presidente surgido de una moción de censura deba someterse posteriormente a una expresa solicitud de confianza, pues ello, aparte de no corresponderse con la previsión constitucional, sería innecesario y redundante, ya que por su propia naturaleza la moción de censura constructiva unifica en un mismo procedimiento parlamentario las dos figuras: censura e investidura.

El artículo 21 de la Ley 50/1997, del Gobierno, excluye que el Presidente en funciones pueda someter una cuestión de confianza a la Cámara.

2. El objeto de la cuestión

La previsión constitucional no contempla la posibilidad de que pueda plantearse una cuestión de confianza en relación a un proyecto legislativo, pese a que durante la tramitación del artículo en el proceso constituyente hubo intentos de prever esta alternativa.

Como advierte Fernández Segado, el constituyente se desmarcó así del precedente legal de la cuestión de confianza en nuestro país: el artículo 6 de la Ley de 14 de noviembre de 1977, Ley 51/1977, sobre regulación provisional de las relaciones entre las Cortes y el Gobierno a efectos de la moción de censura y la cuestión de confianza, precepto éste que admitía el planteamiento por el Gobierno de la cuestión de confianza sobre la aprobación de un proyecto de ley que incorporara las bases de su actuación programática en supuestos de especial trascendencia para el país.

La doctrina discrepa sobre la oportunidad de que el Gobierno hubiera podido plantear el voto de confianza para sacar adelante un proyecto de ley, pero lo cierto es que, si el Gobierno carece del apoyo mayoritario de la Cámara para sacar adelante un proyecto de ley, tampoco tendrá ese apoyo para obtener la confianza de la Cámara. La separación de ambas figuras deja siempre abierta la posibilidad de la disolución anticipada de las Cámaras, si el Gobierno lo estima pertinente al no prosperar un proyecto de ley que considere esencial para llevar a cabo su programa político, pero no le obliga a ello.

El hecho de que un Gobierno no consiga hacer prosperar una ley que él, la oposición o la ciudadanía, considere importante no implica necesariamente que la Cámara o la ciudadanía a la que representa haya perdido su confianza en el Gobierno respecto a su actuación en general. El apoyo o no a una ley puede ser lo que parece: la “desconfianza” respecto a una ley concreta.

Conforme a lo expuesto, el objeto de la cuestión de confianza en el sistema español es doble: el programa del Presidente del Gobierno o una declaración de política general. La posibilidad de someter a la confianza de la Cámara su programa se corresponde con el sistema previsto para su investidura, momento en el que somete al Congreso el “programa político del gobierno que pretenda formar” y sobre el que la Cámara le otorga inicialmente su confianza. En cualquier momento posterior puede también el Presidente del Gobierno someter a la Cámara nuevamente su programa a través de la cuestión de confianza, bien porque tenga dudas en cuanto al mantenimiento de la confianza que inicialmente otorga al misma, bien porque haya introducido modificaciones en el mismo que considere de especial relevancia.

En cuanto a la “declaración de política general”, se ha discutido si debería equipararse a la política general del Gobierno, es decir, los aspectos esenciales de su política. Este ha sido el objeto de las dos cuestiones de confianza celebradas hasta la fecha.

3. La cuestión de confianza debe ser planteada ante el Congreso de los Diputados

Durante la tramitación del precepto constitucional hubo intentos de que también el Senado interviniese en el procedimiento y participara así en la sanción de la responsabilidad política, pero esta función quedó reservada en exclusiva a la Cámara Baja. Ello es coherente con la estructura global de las relaciones Gobierno-Parlamento de nuestro sistema, nuestro derecho comparado y la función otorgada a cada Cámara. La confianza se otorga o deniega por el Congreso de los Diputados.

Ante la ausencia de previsión constitucional en cuanto al procedimiento a seguir para su debate y votación y del mismo modo en que se estableció para la investidura en un primer momento, la regulación inicial se recogió en una Resolución de la Presidencia del Congreso sobre presentación y votación de la cuestión de confianza (Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, I Legislatura, Serie H, núm. 37-I, 19 de septiembre de 1980). Actualmente el procedimiento se contempla en los artículos 173 y 174 del Reglamento del Congreso de los Diputados.

Así, la cuestión ha de presentarse en escrito motivado, acompañado de la correspondiente certificación del Consejo de Ministros que acredite la deliberación previa. El escrito ha de ser calificado y admitido a trámite por la Mesa de la Cámara, una vez verificado el cumplimiento de los requisitos formales. Posteriormente, el Presidente del Congreso de los Diputados dará cuenta del mismo a la Junta de Portavoces y convocará el Pleno.

El debate se desarrollará en los términos establecidos para el debate de investidura, por tanto: exposición de la cuestión por el Presidente del Gobierno, sin límite de tiempo, seguida de una interrupción y posterior discusión con los representantes de cada grupo parlamentario, que dispondrán de un turno de 30 minutos cada uno en su intervención inicial y de 10 minutos para la réplica.

Finalizado el debate, y a la hora previamente anunciada por la Presidencia de la Cámara, se procederá a la votación, la cual no podrá tener lugar hasta que hayan transcurrido veinticuatro horas desde su presentación, periodo éste de enfriamiento, característico del “parlamentarismo racionalizado”.

Conforme establece el artículo 85.2 del propio Reglamento, la votación será “pública por llamamiento”. Ello significa que los Secretarios de la Cámara irán nombrando a los diputados, que responderán “sí”, “no” o “abstención”, debiendo realizarse el llamamiento por orden alfabético de primer apellido, comenzando por el diputado cuyo nombre sea sacado a suerte, votando el Gobierno y la Mesa de la Cámara al final.

4. Efectos

Cualquiera que sea el resultado de la votación, el Presidente del Congreso lo comunicará al Rey y al Presidente del Gobierno.

La confianza de la Cámara se entenderá otorgada cuando obtenga el voto de la mayoría simple de los Diputados.

La opción constitucional ha sido interpretada por parte de la doctrina como una fórmula para facilitar la estabilidad de los gobiernos. Por algunos ha sido criticada, por entender que el Gobierno podría subsistir así con el mero apoyo de la mayoría simple, pero esta posibilidad la asume la propia Constitución en su artículo 99 desde el primer momento, cuando permite una investidura también por mayoría simple. En realidad el artículo 112 de la Constitución no pretende tanto la estabilidad gubernamental, lo cual está políticamente fuera de su alcance, como que puedan existir Gobiernos que carezcan del respaldo de la mayoría absoluta de la Cámara.

Aunque es evidente que un Presidente del Gobierno que obtuviere la investidura por mayoría absoluta y luego, al plantear una cuestión de confianza, tan sólo contase con el respaldo de la mayoría simple de la Cámara se vería políticamente debilitado, ello es coherente con el sistema de investidura a doble vuelta previsto en nuestra Constitución, donde basta la mayoría simple en la segunda votación para que obtenga la confianza parlamentaria. Además, la exigencia de una mayoría absoluta ante el planteamiento de una cuestión de confianza sólo contribuiría a disuadir aún más a los Presidentes de su utilización, ya de por si muy escasa.

Finalmente, el artículo 114.1 de la Constitución establece que “si el Congreso niega su confianza el Gobierno, éste presentará su dimisión al Rey, procediéndose a continuación a la designación del Presidente del Gobierno, según lo dispuesto en el artículo 99”.

Pone de relieve Bar Cendón que, en la medida en que el proceso de elaboración de este precepto fue suprimido de su primer párrafo las palabras “un nuevo” Presidente, se quiso permitir que, a pesar de la desconfianza expresada por la Cámara, fuese una vez más “el mismo Presidente el que presida un Gobierno que obedezca a otros planteamientos políticos” (Diario de Sesiones, Congreso de los Diputados, núm. 81, de 6 de junio de 1978, páginas 2976-2977).

En la práctica sólo en dos ocasiones ha sido utilizada la cuestión de confianza:

  • La primera fue sometida por el Presidente Suárez en 1980, y se debatió los días 16, 17 y 18 de septiembre, meses después de la moción de censura promovida por la oposición socialista.
  • La segunda fue presentada por el Presidente González y debatida el 5 de abril de 1990.

En ambos casos las cuestiones se presentaron tras haber llevado a cabo el Presidente correspondiente una remodelación de sus respectivos Gobiernos y se produjeron sobre una “declaración de política general”.

En ambas los Presidentes obtuvieron la confianza de la Cámara.

Diversos son los elementos por los que esta figura ha sido tan poco utilizada en nuestro país. Probablemente sólo será empleada para reforzar la imagen del Gobierno ante la ciudadanía cuando el Presidente tenga certeza de que obtendrá la confianza de la Cámara. En caso contrario es siempre políticamente más rentable no plantear la cuestión ante el riesgo de perderla, o proceder a la disolución de las Cámaras y someterse directamente a la “confianza del electorado”, sin tener que pasar previamente por un rechazo expreso del Congreso.

II. LA CUESTIÓN DE CONFIANZA EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

Por lo que respecta a la cuestión de confianza en el ámbito de las Comunidades autónomas es preciso indicar, como señala Pedro José González-Trevijano que el artículo 152.1 de la Constitución señala, refiriéndose al Ejecutivo en las Comunidades autónomas del artículo 151, que “el Presidente y los miembros del Consejo de gobierno serán políticamente responsables ante la Asamblea”. Con ello se impone, por lo tanto, la relación de fiducia entre los Gobiernos autonómicos y sus Asambleas (véase “Asambleas legislativas de las Comunidades autónomas”), pero no se dice nada acerca de los concretos mecanismos a través de los que ésta se puede ejercer, dejando el camino abierto a su libre regulación en los respectivos Estatutos de Autonomía y Leyes de gobierno autonómicas. Sin embargo, la casi totalidad de la normativa autonómica ha reproducido sustancialmente el modelo parlamentario de ámbito nacional. De este modo, se ha recogido el principio del control-responsabilidad política del Ejecutivo ante la Asamblea, que se canaliza por medio de la cuestión de confianza y de la moción de censura. Por otro lado, aunque el Presidente de la Comunidad es quien personifica la responsabilidad del Ejecutivo ante la Asamblea, el Gobierno se presenta como un órgano colegiado que responde también de manera solidaria ante el Parlamento autonómico, de forma que se produce automáticamente su remoción, cuando su Presidente ha perdido la confianza.

La práctica totalidad de los Estatutos de Autonomía y las Leyes de gobierno de las Comunidades autónomas han asumido, con muy pequeñas diferencias, la reglamentación de la cuestión de confianza del artículo 112 de la Constitución, atribuyendo la exclusiva titularidad de la cuestión de confianza al Presidente del Consejo de Gobierno, previa deliberación de éste. Se debe de entender que tal deliberación es, de igual modo que acontece a nivel nacional, de naturaleza preceptiva, pero de carácter no vinculante para el Presidente, quien decide de manera discrecional acerca de su conveniencia, incluso contra el parecer mayoritario de los demás miembros del Ejecutivo. De esta suerte, su regulación en los diferentes Estatutos y en las distintas Leyes de gobierno de las Comunidades autónomas se caracteriza prima faciae por los siguientes elementos:

  • 1) El Presidente del Gobierno autonómico es el único, previa deliberación con los demás miembros de éste, para interponer la cuestión de confianza.
  • 2) La confianza se entiende otorgada, como regla general, cuando vote a su favor la mayoría simple de los miembros de la Asamblea.
  • 3) Si la moción de confianza resulta rechazada, el Presidente del Consejo de Gobierno se halla obligado a dimitir, abriéndose un período de elección, de acuerdo con el procedimiento de investidura.

III. LA CUESTIÓN DE CONFIANZA EN EL ÁMBITO LOCAL

Y por lo que respecta al ámbito local, la cuestión de confianza se regula en el artículo 197 bis, de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General, tras su modificación por la Ley Orgánica 8/1999, de 21 de abril. Esta última, en su Exposición de Motivos, nos dice que la introducción de la cuestión de confianza está vinculada a proyectos concretos –numerus clausus-, como son la aprobación de los presupuestos de la corporación, del reglamento orgánico, de las ordenanzas fiscales y de la aprobación que ponga fin a la tramitación municipal y los instrumentos de planeamiento general de ámbito municipal. En definitiva, a los grandes temas esenciales para la buena marcha de un Ayuntamiento y siempre, naturalmente, de la competencia exclusiva del Pleno. Se trata con ello de dotar a los Ayuntamientos de un instrumento que permita superar las situaciones de rigidez o de bloqueo en el proceso de toma de decisiones en las materias señaladas, que tienen la máxima trascendencia en el desarrollo del gobierno municipal. Así pues, la cuestión de confianza es el planteamiento, por parte del Alcalde al Pleno del Ayuntamiento, de un punto controvertible, uniendo a su factible resolución la permanencia o no en su cargo. Los asuntos sobre los que puede proponerse la cuestión de confianza son aquéllos que exigen para su aprobación o modificación un quórum especial, conforme dispone el artículo 47.3 de la Ley 7/1985, concretamente la necesidad del voto favorable a la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación. Hay que hacer la salvedad de que la aprobación de los presupuestos anuales, exige el quórum mencionado, solamente si incluye en su contenido operaciones financieras o de crédito y concesiones de quita y espera, cuando su importe supere el 10 por 100 de los recursos ordinarios de ese presupuesto.

Para el caso de las Diputaciones Provinciales, mediante la adición de un apartado 4 el artículo 207 de la ley Orgánica reguladora del Régimen Electoral General permite que el Presidente de la Diputación Provincial puede también plantear la cuestión de confianza en los mismos términos que el artículo 197 bis prevé para los Alcaldes, con la única particularidad de que los asuntos a cuya aprobación o modificación se puede vincular la cuestión de confianza son: los presupuestos anuales, el reglamento orgánico y el Plan provincial de cooperación a las obras y servicios de competencia municipal.

Para el Cabildo Insular canario (véase “Comunidad Autónoma de Canarias”), la modificación por la Ley Orgánica 8/1999 del artículo 201 de la ley de Régimen Electoral General en su apartado 7, permite de igual modo que el Presidente de aquél pueda plantear la cuestión de confianza como el Alcalde lo puede hacer, si bien, los asuntos sobre los que puede versar la misma son: los presupuestos, el reglamento orgánico, el Plan insular de cooperación a las obras y servicios de competencia municipal y la aprobación que ponga fin a la tramitación insular de los planes de ordenación de ámbito insular previstos en la legislación urbanística. En ambos supuestos, cuando el Presidente de la Diputación Provincial o del cabildo Insular no obtenga la confianza, la elección de nuevo Presidente se llevará a cabo “de acuerdo con el sistema previsto en el artículo 197 bis para los Alcaldes de los municipios de más de 250 habitantes” (último párrafo del artículo 201.7 y artículo 207.4).